美式“航行自由”沖擊國際海洋秩序

一段時間以來，美國在各種場合無端渲染所謂“航行自由”問題，并以此為借口強化自身在南海地區(qū)的軍事存在。然而，美國所謂的“航行自由”，實為憑借自身軍事實力，挑戰(zhàn)《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）和國際海洋秩序，挑釁和損害包括中國在內(nèi)幾十個沿海國的主權(quán)和安全，破壞地區(qū)和平穩(wěn)定。

 

網(wǎng)絡(luò)資料圖：2016年5月10日，美國海軍阿利·伯克級導(dǎo)彈驅(qū)逐艦“勞倫斯”號駛?cè)胛矣朗罱?2海里范圍內(nèi)

 

美式“航行自由”不符合國際法

 

何為“航行自由”？二戰(zhàn)結(jié)束后，聯(lián)合國曾先后3次召開海洋法會議，并于1982年通過了《公約》。《公約》中有關(guān)“航行自由”的規(guī)定，得到150多個國家的認可。

 

根據(jù)包括《公約》在內(nèi)的國際法認定，一國享有的航行與飛越自由包括兩類，一是在另一國的領(lǐng)海領(lǐng)空內(nèi)，一國行使航行與飛越自由要符合“無害通過”的標準，亦要經(jīng)沿岸國批準，并應(yīng)顧及該國的主權(quán)、安全和尊嚴；二是在領(lǐng)海之外，一國享有航行與飛越自由，但同樣要顧及另一國的主權(quán)、安全和尊嚴。

 

早在1979年，美國卡特政府搶在《公約》簽訂前制訂了“航行自由計劃”。美國官方發(fā)表的公開聲明稱，該計劃是為了挑戰(zhàn)“過分的海洋權(quán)益聲索”，其實施的對象是包括美國盟友在內(nèi)的所有國家。“計劃”中對于“過分的海洋權(quán)益聲索”的定義包括六種情況：1.美國不承認的歷史性海灣/水域主張；2.不是根據(jù)《公約》規(guī)定的國際法習(xí)慣劃定的領(lǐng)?；€主張；3.領(lǐng)海未超過12海里卻對軍艦的“無害通過”要求事先通知或許可，或在推進方式、運載物等方面設(shè)置歧視性規(guī)定的主張；4.領(lǐng)海寬度超過12海里的主張；5.其他一些聲稱對12海里之外擁有管轄權(quán)的主張，如安全區(qū)等；6.違背《公約》的群島主張。

 

該計劃的具體操作方式是，當美國認為某國宣布的海洋政策主張違背了“航行自由”原則時，即派出軍艦或飛機進行測試性航行或飛越，以確認自己主張的航行自由權(quán)沒有受到影響。這包括以行使所謂的“無害通過權(quán)”為名，出動艦艇強行進入他國12海里領(lǐng)海；以行使所謂的“航行和飛越自由權(quán)”為名，出動艦機強行進入他國專屬經(jīng)濟區(qū)；以行使所謂的“公海自由、過境通行和無害通過權(quán)”為名，出動艦機強行進入他國視為內(nèi)水的群島水域。

 

然而，根據(jù)《公約》相關(guān)規(guī)定，沿海國可在其領(lǐng)海內(nèi)采取必要措施，以防止外國軍艦在其領(lǐng)海“非無害通過”，外國軍艦在實施“無害通過”時應(yīng)遵守沿海國制定的相關(guān)法律和規(guī)章。

 

顯然，美國“航行自由計劃”完全背離了《公約》和習(xí)慣國際法對航行自由所作規(guī)定。美國的計劃原本就是針對《公約》有關(guān)規(guī)定的反制行動，實質(zhì)上是將“航行自由”等同于不受任何限制的“絕對自由”。有學(xué)者指出，在這份“航行自由計劃”中，美國同時扮演著“控訴方、法官、陪審員與行刑者”的角色。

 

1983年3月10日，里根總統(tǒng)發(fā)表“美國海洋政策聲明”指出，盡管美國不是《公約》的締約國，但承認《公約》中有關(guān)航海權(quán)和航空權(quán)的規(guī)定反映了習(xí)慣法，并按照《公約》中除深海床采礦規(guī)定以外的規(guī)定行事。他強調(diào)：第一，美國打算接受并按照傳統(tǒng)習(xí)慣中使用海洋的利益均衡原則行事，例如航行權(quán)和航空權(quán)。第二，美國將在全球海域依據(jù)《公約》反映出來的利益均衡原則行使和堅持其航行和飛越自由的權(quán)利。由此可見，一方面，作為世界頭號海洋強國，美國不愿其海洋霸權(quán)受約束，為規(guī)避履約義務(wù)而遲遲不加入《公約》，另一方面，卻單方面強調(diào)自己享受《公約》項下的海洋權(quán)利。這樣的雙重標準集中體現(xiàn)了美國對待國際法“合則取，不合則棄”的虛偽，暴露了其根深蒂固的“帝國思維”。

 

事實證明，美國所謂的“航行自由”，實際上是對國際法上航行自由制度的破壞和濫用，是對《公約》倡導(dǎo)的海洋自由精神的破壞，也是對國際海洋法律秩序的破壞。新加坡國立大學(xué)國際法中心主任羅伯特·貝克曼教授一針見血指出，美國以“自由航行”避開意思更明確的字眼，但實際上談的是“自由展開軍事活動”。美國作家及外交政策分析人士本·雷諾茲稱，“美國想要的‘航行自由’指的是在各國領(lǐng)海進行軍事巡邏的權(quán)利，是軍艦而非油輪的航行自由”。

 

美國借“航行自由”偽命題攪渾南海

 

作為溝通兩大洋的重要海上樞紐，南海海域每年通過全球近1/3的總貨運量、1/2以上的超級油輪、2/3的液化天然氣總貿(mào)易量。長期以來，中國和南海沿岸有關(guān)國家共同努力，維護了這一地區(qū)的航行和飛越自由。

 

新世紀第二個十年之前，美國從未對南海航行自由提出異議。然而，美國自2009年高調(diào)“重返亞太”后，將南海航行自由這樣一個偽命題炒熱，以此抹黑中國、攪渾南海。

 

2010年7月，美國國務(wù)卿希拉里·克林頓在越南河內(nèi)召開的東盟地區(qū)論壇上首次提出，“像所有國家一樣，美國在航行自由問題上，在對亞洲海洋公域的準入、在南海地區(qū)尊重國際法等方面擁有國家利益。”9月，美國總統(tǒng)奧巴馬在與東盟10國領(lǐng)導(dǎo)人舉行峰會后發(fā)表聯(lián)合聲明，強調(diào)所謂“海上安全”“自由航行”的重要性。美聯(lián)社報道稱，奧巴馬向中國發(fā)出強硬信息，要求保證美國在中國聲稱擁有主權(quán)的海域的航行自由。

 

2011年8月，美國建立了“空海一體戰(zhàn)”辦公室，以此作為實施“空海一體化”作戰(zhàn)理念的聯(lián)合架構(gòu)。“空海一體戰(zhàn)”同時也是美國協(xié)同其亞太地區(qū)盟友，尤其是日本和澳大利亞的聯(lián)合作戰(zhàn)計劃。美國官員表示：“考慮到中國的新式攻擊性武器有可能對南海和黃海的航行自由構(gòu)成威脅，因此才制定了這一戰(zhàn)略。”

 

2012年3月，駐日美軍司令菲爾德在東京召開記者會，要求“不斷在南海擴大影響力的中國尊重航行自由，采取負責任的行動”。7月，美國國務(wù)卿希拉里·克林頓對中國周邊國家展開了一系列外交攻勢，并出席東盟地區(qū)論壇和系列外長會，再次以“通航自由”“海洋資源的合法開采”等問題挑起南海話題，稱本地區(qū)國家應(yīng)制定針對南海航運業(yè)、漁業(yè)等的“行為準則”。

 

2013年12月，美國國務(wù)卿克里訪問越南，所謂“南海航行自由及安全”是其談及的重要話題之一。據(jù)越南媒體報道，克里表示，美國還向東盟國家追加3250萬美元，用以幫助他們維護領(lǐng)海主權(quán)和航行自由。

 

2014年2月，美國亞太事務(wù)助理國務(wù)卿丹尼爾·拉塞爾在眾議院有關(guān)東亞海洋爭端聽證會上表述美國政府對中國南海政策立場時對中國進行無理指責，聲稱“我們已經(jīng)反復(fù)申明航行自由反映在國際法中，而不是大國對其他國家的恩惠”。

 

2015年5月，美國助理國務(wù)卿拉塞爾等官員聲稱中國在南海的行為正挑戰(zhàn)公平解決爭端和航行自由原則，美海軍需捍衛(wèi)這些原則。美海軍艦機將繼續(xù)充分行使在國際?？沼蚝叫泻惋w越權(quán)利。8月，在馬來西亞吉隆坡舉行的東亞合作系列外長會上，美方再度大肆炒作“航行自由受限論”，毫無根據(jù)地指責中國“軍事化”南海、限制南海航行自由。

 

今年以來，美國國防部長卡特在訪問菲律賓期間大談南海航行自由，稱不遵循該規(guī)則的國家將會自我孤立。7月19日，美國副總統(tǒng)拜登在訪問澳大利亞期間表示美澳將共同致力確保海上航道通暢，空中自由飛行。同時期，美國海軍作戰(zhàn)部長約翰·理查德森在訪華時表示，美國軍隊將繼續(xù)依據(jù)國際法在包括南海在內(nèi)的國際水域進行例行航行、飛越和運作，“這一點沒有改變”。

 

美國在大談南海“航行自由”時，舉不出一例證明在350萬平方公里的南海水域，何時、何地、誰的正常航行和飛越活動曾遇到過問題。加拿大政治學(xué)者戴維·韋爾奇指出：“西方媒體慣例性地報道南海航行自由受到‘中國威脅和警告’的影響，但事實上，如果你仔細觀察，你會發(fā)現(xiàn)中國從未發(fā)出影響自由航行的威脅與警告，中國從未驅(qū)趕正常航行的船只或飛行器，中國從來沒有使用武器級雷達鎖定這些目標。”

 

根據(jù)美國外交關(guān)系委員會統(tǒng)計，每年經(jīng)由南海運往世界各地的貨物價值達5.3萬億美元。目前在亞洲各港口裝運的海運貨物已占全球總量的39%，卸載的貨物占全球總量的57%，其中大部分是經(jīng)由南海運輸?shù)?。如果南海航行自由真的存在問題，怎么可能出現(xiàn)如此一幅活躍忙碌的航運圖景？

 

近年來，每年約有10萬艘船舶通過南海，從來沒有國家申訴商船受到影響，所謂“航行自由”從來不是問題。中國在自己的主權(quán)范圍內(nèi)搞南海建設(shè)，是為了在海上搜救、防災(zāi)減災(zāi)、航行安全等方面提供服務(wù)，南海航行自由絲毫不會受此影響。

 

美國以所謂維護“航行自由”為名做了些什么？

 

美國國防部副部長辦公室海洋政策事務(wù)助理勞爾·佩德羅索稱，在2014財政年度，美國“航行自由”行動“挑戰(zhàn)過”7個盟友、7個伙伴、3個對手和敵人、兩個不結(jié)盟國家。今年4月25日，美國國防部發(fā)布報告稱，2015年美軍艦機在世界各地開展的所謂“航行自由”行動，“挑戰(zhàn)”了中國、印度、印尼等13個國家和地區(qū)“過分的海洋主張”。本是風平浪靜的南海，因為美軍的蓄意“挑戰(zhàn)”失去了往日的和平和安寧，加劇了這一地區(qū)的緊張局勢。

 

近年來，美國明顯加強對中國南沙島礁周邊海域?？盏纸鼈刹旎顒拥牧Χ?，其軍機對中國在南海的抵近偵察從2009年約260余架次增加到2014年的超過1200架次。

 

除強化抵近偵察外，美國頻繁進入中國南沙，甚至不存在爭議的西沙島礁12海里內(nèi)進行“航行自由”宣示行動——

 

2015年10月27日，美國海軍驅(qū)逐艦“拉森”號未經(jīng)允許非法進入中國南沙群島渚碧礁12海里范圍，中國海軍“蘭州”號導(dǎo)彈驅(qū)逐艦和“臺州”號巡邏艦依法予以警告。2016年1月30日，美國海軍“威爾伯”號導(dǎo)彈驅(qū)逐艦違反中國法律，擅自進入中國西沙群島的領(lǐng)海。中國守島部隊和海軍艦機當即采取應(yīng)對行動，對美國軍艦進行識別查證，并迅速予以警告驅(qū)離。2016年5月10日，美國海軍阿利·伯克級導(dǎo)彈驅(qū)逐艦“勞倫斯”號駛?cè)胛矣朗罱?2海里范圍內(nèi)。中國軍隊當即采取應(yīng)對行動，海軍航空兵2架殲—11戰(zhàn)斗機、1架運—8警戒機緊急升空，赴相關(guān)海域巡邏警戒，“廣州”號導(dǎo)彈驅(qū)逐艦、“綿陽”號導(dǎo)彈護衛(wèi)艦和“臨汾”號護衛(wèi)艦迅即對美軍艦進行識別查證，并予以警告驅(qū)離。7月，美國海軍再次派出三艘“宙斯盾”驅(qū)逐艦在中國南海海域進行編隊航行。

 

此外，美國展開針對中國的其他威懾動作。2015年7月，美軍新任太平洋艦隊司令斯威夫特搭乘P—8A“海神”反潛巡邏機對南海進行抵近偵察飛行；11月5日，美國國防部長卡特登上“羅斯福”號航母就南海問題發(fā)表講話，而當時該航母正位于南沙群島以南150—200海里、馬來西亞以北約70海里的南海敏感海域；11月8日至9日，美軍B—52戰(zhàn)略轟炸機連續(xù)兩天飛越中國在南海擴建島礁的附近海域；2016年4月15日，美國國防部長卡特在訪菲期間登上“斯坦尼斯”號航母巡航南海。美軍艦機還時常在中國領(lǐng)海領(lǐng)空發(fā)生“誤闖”事件。

 

美國艦機對中國島礁進行抵近偵察的舉動，極易引起誤判和引發(fā)?？找馔馐录?，危及島礁人員及設(shè)施安全，是十分危險和不負責任的。作為域外國家，美國以“航行自由”為名在南海的所言所行，大大加劇了南海地區(qū)和平穩(wěn)定面臨的現(xiàn)實風險。這才是南海和平穩(wěn)定的最大威脅，才是對南海航行和飛越自由的最大威脅。

 

美國一些有識之士也對所謂“航行自由”行動表示擔憂。華盛頓大學(xué)教授阿米泰·伊茲歐尼撰文表示，美國向來單方面決定航行自由，在采取軍事行動時無視他國領(lǐng)土權(quán)利。美國《全球策略信息》雜志華盛頓分社社長威廉·瓊斯撰文指出，美國為保護私利拒絕成為《公約》締約國，而且還大力推行和鼓吹單邊“航行自由”，讓美國軍事艦船為所欲為地在他國門口耀武揚威。這事實上就是在推行“炮艦政策”。這種政策將可能導(dǎo)致核大國的直接沖突，甚至引發(fā)戰(zhàn)爭。

 

美國在世界范圍內(nèi)實施的所謂“航行自由”行動，其實質(zhì)是維護美國霸權(quán)，是依靠自身強大海上力量挑戰(zhàn)其他國家在領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)、群島水域等海域的主權(quán)和管轄權(quán)，是對國際海洋秩序和世界和平穩(wěn)定的破壞。美國的霸道行為遭到世界各國的外交抗議，各國紛紛要求美國真正按照國際法行事。

 

歷史已經(jīng)翻開新一頁，“強權(quán)即公理”那一套已經(jīng)行不通了。美國軍艦來得再多再頻，也改變不了南海諸島及其附近海域?qū)儆谥袊氖聦崳矂訐u不了中國捍衛(wèi)國家主權(quán)安全的決心和意志。（趙 成）