國(guó)際觀察：美國(guó)所謂“航行自由計(jì)劃”是違反國(guó)際法的霸權(quán)行徑

公海自由是久已確立的國(guó)際海洋法原則。航行自由作為公海自由的重要內(nèi)容之一，既在習(xí)慣國(guó)際法和《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中得以保障，也受到其他自由和權(quán)利的限制。各國(guó)在行使航行自由時(shí)應(yīng)妥為顧及他國(guó)的主權(quán)和海洋利益，而不能從實(shí)力出發(fā)為所欲為。這既是國(guó)際法的基本要求，也是國(guó)際社會(huì)的共識(shí)。

但卻有這樣的國(guó)家，打著“維護(hù)航行自由”的旗號(hào)，卻干著“破壞航行自由”的勾當(dāng)。1979年美國(guó)為反對(duì)擬議中的《公約》拓展沿海國(guó)管轄海域，而出臺(tái)包括外交和軍事行動(dòng)在內(nèi)的“航行自由計(jì)劃”，此計(jì)劃為美歷屆政府所堅(jiān)持。這個(gè)目的不端的所謂“計(jì)劃”從出生時(shí)就打上了強(qiáng)烈的單邊主義烙印。

“航行自由計(jì)劃”的目標(biāo)是挑戰(zhàn)美單方認(rèn)定的他國(guó)“過(guò)度海洋主張”，包括領(lǐng)海基線劃設(shè)、領(lǐng)海通行制度、毗連區(qū)管理、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)權(quán)益、海峽通航等。雖然該計(jì)劃也包括外交行動(dòng)，但其核心特征是動(dòng)用軍艦或飛機(jī)等武裝力量直接在海上挑戰(zhàn)他國(guó)的權(quán)益主張。

自美1991年公布“航行自由計(jì)劃”年度報(bào)告以來(lái)，共發(fā)表了30次報(bào)告，對(duì)60多個(gè)國(guó)家實(shí)施了600多次“航行自由行動(dòng)”，挑戰(zhàn)超過(guò)700項(xiàng)所謂“過(guò)度海洋主張”。被挑戰(zhàn)的國(guó)家遍布全球，看似對(duì)所有國(guó)家一視同仁，但實(shí)際以發(fā)展中國(guó)家為主，伊朗、菲律賓、柬埔寨、印度、馬爾代夫、阿曼、中國(guó)、印度尼西亞、緬甸等均在被挑戰(zhàn)次數(shù)最多國(guó)家之列。

《公約》作為規(guī)范海域和海洋活動(dòng)的國(guó)際法律文書，對(duì)各國(guó)航行自由利益與沿海國(guó)的主權(quán)和管轄權(quán)進(jìn)行了巧妙搭配，在尊重和妥為顧及沿海國(guó)主權(quán)和管轄權(quán)的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)了不同海域的航行制度，實(shí)現(xiàn)各國(guó)權(quán)益的微妙平衡。美“航行自由計(jì)劃”不僅與《公約》有關(guān)規(guī)定背道而馳，也違反《聯(lián)合國(guó)憲章》的宗旨和原則，在國(guó)際法上奉行赤裸裸的“雙重標(biāo)準(zhǔn)”。

美“航行自由計(jì)劃”挑戰(zhàn)《公約》確立的國(guó)際海洋法秩序?！豆s》規(guī)定了內(nèi)水、領(lǐng)海、群島水域、毗連區(qū)、用于國(guó)際航行的海峽、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架、公海和國(guó)際海底區(qū)域等海域。除公海和國(guó)際海底區(qū)域外，其余海域均為國(guó)家管轄海域。但美“航行自由計(jì)劃”奉行“領(lǐng)海之外即公海”的過(guò)時(shí)海洋主張。根據(jù)美《海軍行動(dòng)法指揮官手冊(cè)》，美將全球海域分為“國(guó)家水域”和“國(guó)際水域”兩類。“國(guó)際水域”指內(nèi)水、領(lǐng)海和群島水域之外的所有海域，包括毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和公海等。實(shí)際上在《公約》等國(guó)際法中根本不存在“國(guó)際水域”的概念。美將毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)納入所謂“國(guó)際水域”，實(shí)行等同于公海的“航行自由”，違反《公約》確立的現(xiàn)代海洋法秩序。

美“航行自由計(jì)劃”違反《公約》規(guī)定的航行制度。在內(nèi)水，沿海國(guó)享有完全主權(quán)，任何外國(guó)船舶航行均須獲沿海國(guó)批準(zhǔn)。美卻以他國(guó)領(lǐng)?；€劃法不符合美國(guó)自詡的所謂“國(guó)際法”為由，強(qiáng)行派軍艦闖入他國(guó)內(nèi)水，侵犯他國(guó)主權(quán)。

在領(lǐng)海，沿海國(guó)享有領(lǐng)土主權(quán)，包括立法、執(zhí)法和司法管轄權(quán)。外國(guó)船舶在不損害沿海國(guó)和平、良好秩序或安全的前提下有無(wú)害通過(guò)權(quán)，這要求外國(guó)船舶不得對(duì)沿海國(guó)的主權(quán)、領(lǐng)土完整或政治獨(dú)立進(jìn)行任何武力或以武力相威脅，不得進(jìn)行操練或演習(xí)，不得搜集情報(bào)等。但美無(wú)視這些規(guī)則，悍然在他國(guó)領(lǐng)海抵近偵察，并耀武揚(yáng)威。盡管《公約》對(duì)外國(guó)軍艦進(jìn)入領(lǐng)海是否需事先通報(bào)或批準(zhǔn)未作規(guī)定，但中國(guó)、土耳其、巴基斯坦、印度等約40個(gè)國(guó)家確立相關(guān)通報(bào)或批準(zhǔn)制度，其他國(guó)家應(yīng)予尊重。但美無(wú)視這些國(guó)家的法律和實(shí)踐，派軍艦在他國(guó)領(lǐng)海肆意穿行。

在毗連區(qū)，沿海國(guó)為防止在其領(lǐng)土或領(lǐng)海內(nèi)違犯其海關(guān)、財(cái)政、移民或衛(wèi)生等事項(xiàng)的法律或規(guī)章，以及懲治上述違犯行為，可行使管制權(quán)。外國(guó)船舶在該海域并無(wú)絕對(duì)的航行自由，航行自由以不違反沿海國(guó)的有關(guān)管制權(quán)為前提。

在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，沿海國(guó)享有勘探開發(fā)自然資源的主權(quán)權(quán)利，并對(duì)人工設(shè)施建設(shè)、海洋科研和海洋環(huán)保等享有管轄權(quán)。外國(guó)船舶在一定條件下在該海域可行使自由航行權(quán)，包括不應(yīng)妨礙沿海國(guó)主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，須“適當(dāng)顧及”沿海國(guó)的權(quán)利和義務(wù)，并遵守沿海國(guó)的有關(guān)法律和規(guī)章，而且“應(yīng)只用于和平目的”。顯然，他國(guó)軍艦或軍機(jī)挑釁性穿越或通過(guò)沿海國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，在沿海國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)舉行針對(duì)性軍事演習(xí)、進(jìn)行軍事測(cè)量或情報(bào)搜集等軍事活動(dòng)，不屬于為和平目的，也不應(yīng)被認(rèn)為是航行自由活動(dòng)。實(shí)踐中，美軍艦和軍機(jī)毫無(wú)顧忌地在他國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)開展軍事測(cè)量、情報(bào)搜集、軍事演習(xí)等軍事活動(dòng)，嚴(yán)重威脅沿海國(guó)國(guó)家安全，違反《公約》規(guī)定的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)航行制度。

即使在公海，各國(guó)行使航行自由，也“應(yīng)只用于和平目的”，并須“適當(dāng)顧及”他國(guó)公海自由和國(guó)際海底勘探開發(fā)活動(dòng)等，還應(yīng)遵守海洋環(huán)保、海上避碰以及海上救助等方面的一般國(guó)際法規(guī)則。但美“航行自由計(jì)劃”追求不受任何限制的“絕對(duì)自由”，違反《公約》規(guī)定的公海航行制度。

美“航行自由計(jì)劃”背離《聯(lián)合國(guó)憲章》的宗旨和原則?！堵?lián)合國(guó)憲章》規(guī)定了禁止使用武力原則?！豆s》第301條也規(guī)定，他國(guó)在行使權(quán)利時(shí)，應(yīng)不對(duì)任何國(guó)家的領(lǐng)土完整或政治獨(dú)立進(jìn)行任何武力威脅或使用武力，或以任何其他與《聯(lián)合國(guó)憲章》所載國(guó)際法原則不符的方式進(jìn)行威脅或使用武力。美國(guó)打著“航行自由”旗號(hào)“秀肌肉”，派遣軍艦前往相關(guān)海域擅自行動(dòng)，對(duì)其他國(guó)家進(jìn)行軍事挑釁和武力威脅，嚴(yán)重背離《憲章》的宗旨和原則。

美“航行自由計(jì)劃”完全是將美式“家法幫規(guī)”凌駕公認(rèn)的國(guó)際海洋法之上的霸權(quán)主義行徑。美非《公約》締約國(guó)，不承擔(dān)《公約》義務(wù)，卻通過(guò)“航行自由計(jì)劃”挑戰(zhàn)他國(guó)的所謂“過(guò)度海洋主張”，其實(shí)質(zhì)是企圖以美方主張的“領(lǐng)海之外即公海”的美式海洋制度挑戰(zhàn)《公約》確立的國(guó)際海洋法制度，完全是在現(xiàn)行國(guó)際海洋法秩序之外另立“規(guī)則”，并企圖強(qiáng)加給《公約》169個(gè)締約方，以此否定締約方依據(jù)《公約》享有的海洋權(quán)利。此舉再次暴露美國(guó)的慣用伎倆，就是通過(guò)自立標(biāo)準(zhǔn)、自我解釋方式篡改國(guó)際規(guī)則，并以軍事力量為后盾，將立法者、法官和執(zhí)法者集于一身，旨在維護(hù)在海洋領(lǐng)域“霸主”地位。

概言之，美“航行自由計(jì)劃”完全是維系全球海洋霸權(quán)的工具，是美在國(guó)際海洋法領(lǐng)域奉行單邊主義、無(wú)視和藐視現(xiàn)行國(guó)際海洋法秩序和規(guī)則的又一例證。全世界所有愛好和平的國(guó)家在維護(hù)國(guó)際海洋法秩序方面具有共同利益，我們應(yīng)該團(tuán)結(jié)起來(lái)，共同反對(duì)美所謂“航行自由計(jì)劃”。

（傅濤 國(guó)際問(wèn)題觀察員）