公海自由是久已確立的國際海洋法原則。航行自由作為公海自由的重要內(nèi)容之一，既在習(xí)慣國際法和《聯(lián)合國海洋法公約》中得以保障，也受到其他自由和權(quán)利的限制。各國在行使航行自由時應(yīng)妥為顧及他國的主權(quán)和海洋利益，而不能從實力出發(fā)為所欲為。這既是國際法的基本要求，也是國際社會的共識。

但卻有這樣的國家，打著“維護航行自由”的旗號，卻干著“破壞航行自由”的勾當。1979年美國為反對擬議中的《公約》拓展沿海國管轄海域，而出臺包括外交和軍事行動在內(nèi)的“航行自由計劃”，此計劃為美歷屆政府所堅持。這個目的不端的所謂“計劃”從出生時就打上了強烈的單邊主義烙印。

“航行自由計劃”的目標是挑戰(zhàn)美單方認定的他國“過度海洋主張”，包括領(lǐng)海基線劃設(shè)、領(lǐng)海通行制度、毗連區(qū)管理、專屬經(jīng)濟區(qū)權(quán)益、海峽通航等。雖然該計劃也包括外交行動，但其核心特征是動用軍艦或飛機等武裝力量直接在海上挑戰(zhàn)他國的權(quán)益主張。

自美1991年公布“航行自由計劃”年度報告以來，共發(fā)表了30次報告，對60多個國家實施了600多次“航行自由行動”，挑戰(zhàn)超過700項所謂“過度海洋主張”。被挑戰(zhàn)的國家遍布全球，看似對所有國家一視同仁，但實際以發(fā)展中國家為主，伊朗、菲律賓、柬埔寨、印度、馬爾代夫、阿曼、中國、印度尼西亞、緬甸等均在被挑戰(zhàn)次數(shù)最多國家之列。

《公約》作為規(guī)范海域和海洋活動的國際法律文書，對各國航行自由利益與沿海國的主權(quán)和管轄權(quán)進行了巧妙搭配，在尊重和妥為顧及沿海國主權(quán)和管轄權(quán)的基礎(chǔ)上，設(shè)計了不同海域的航行制度，實現(xiàn)各國權(quán)益的微妙平衡。美“航行自由計劃”不僅與《公約》有關(guān)規(guī)定背道而馳，也違反《聯(lián)合國憲章》的宗旨和原則，在國際法上奉行赤裸裸的“雙重標準”。

美“航行自由計劃”挑戰(zhàn)《公約》確立的國際海洋法秩序?！豆s》規(guī)定了內(nèi)水、領(lǐng)海、群島水域、毗連區(qū)、用于國際航行的海峽、專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架、公海和國際海底區(qū)域等海域。除公海和國際海底區(qū)域外，其余海域均為國家管轄海域。但美“航行自由計劃”奉行“領(lǐng)海之外即公海”的過時海洋主張。根據(jù)美《海軍行動法指揮官手冊》，美將全球海域分為“國家水域”和“國際水域”兩類。“國際水域”指內(nèi)水、領(lǐng)海和群島水域之外的所有海域，包括毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和公海等。實際上在《公約》等國際法中根本不存在“國際水域”的概念。美將毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟區(qū)納入所謂“國際水域”，實行等同于公海的“航行自由”，違反《公約》確立的現(xiàn)代海洋法秩序。

美“航行自由計劃”違反《公約》規(guī)定的航行制度。在內(nèi)水，沿海國享有完全主權(quán)，任何外國船舶航行均須獲沿海國批準。美卻以他國領(lǐng)?；€劃法不符合美國自詡的所謂“國際法”為由，強行派軍艦闖入他國內(nèi)水，侵犯他國主權(quán)。

在領(lǐng)海，沿海國享有領(lǐng)土主權(quán)，包括立法、執(zhí)法和司法管轄權(quán)。外國船舶在不損害沿海國和平、良好秩序或安全的前提下有無害通過權(quán)，這要求外國船舶不得對沿海國的主權(quán)、領(lǐng)土完整或政治獨立進行任何武力或以武力相威脅，不得進行操練或演習(xí)，不得搜集情報等。但美無視這些規(guī)則，悍然在他國領(lǐng)海抵近偵察，并耀武揚威。盡管《公約》對外國軍艦進入領(lǐng)海是否需事先通報或批準未作規(guī)定，但中國、土耳其、巴基斯坦、印度等約40個國家確立相關(guān)通報或批準制度，其他國家應(yīng)予尊重。但美無視這些國家的法律和實踐，派軍艦在他國領(lǐng)海肆意穿行。

在毗連區(qū)，沿海國為防止在其領(lǐng)土或領(lǐng)海內(nèi)違犯其海關(guān)、財政、移民或衛(wèi)生等事項的法律或規(guī)章，以及懲治上述違犯行為，可行使管制權(quán)。外國船舶在該海域并無絕對的航行自由，航行自由以不違反沿海國的有關(guān)管制權(quán)為前提。

在專屬經(jīng)濟區(qū)，沿海國享有勘探開發(fā)自然資源的主權(quán)權(quán)利，并對人工設(shè)施建設(shè)、海洋科研和海洋環(huán)保等享有管轄權(quán)。外國船舶在一定條件下在該海域可行使自由航行權(quán)，包括不應(yīng)妨礙沿海國主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，須“適當顧及”沿海國的權(quán)利和義務(wù)，并遵守沿海國的有關(guān)法律和規(guī)章，而且“應(yīng)只用于和平目的”。顯然，他國軍艦或軍機挑釁性穿越或通過沿海國專屬經(jīng)濟區(qū)，在沿海國專屬經(jīng)濟區(qū)舉行針對性軍事演習(xí)、進行軍事測量或情報搜集等軍事活動，不屬于為和平目的，也不應(yīng)被認為是航行自由活動。實踐中，美軍艦和軍機毫無顧忌地在他國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)開展軍事測量、情報搜集、軍事演習(xí)等軍事活動，嚴重威脅沿海國國家安全，違反《公約》規(guī)定的專屬經(jīng)濟區(qū)航行制度。

即使在公海，各國行使航行自由，也“應(yīng)只用于和平目的”，并須“適當顧及”他國公海自由和國際海底勘探開發(fā)活動等，還應(yīng)遵守海洋環(huán)保、海上避碰以及海上救助等方面的一般國際法規(guī)則。但美“航行自由計劃”追求不受任何限制的“絕對自由”，違反《公約》規(guī)定的公海航行制度。

美“航行自由計劃”背離《聯(lián)合國憲章》的宗旨和原則?！堵?lián)合國憲章》規(guī)定了禁止使用武力原則?！豆s》第301條也規(guī)定，他國在行使權(quán)利時，應(yīng)不對任何國家的領(lǐng)土完整或政治獨立進行任何武力威脅或使用武力，或以任何其他與《聯(lián)合國憲章》所載國際法原則不符的方式進行威脅或使用武力。美國打著“航行自由”旗號“秀肌肉”，派遣軍艦前往相關(guān)海域擅自行動，對其他國家進行軍事挑釁和武力威脅，嚴重背離《憲章》的宗旨和原則。

美“航行自由計劃”完全是將美式“家法幫規(guī)”凌駕公認的國際海洋法之上的霸權(quán)主義行徑。美非《公約》締約國，不承擔(dān)《公約》義務(wù)，卻通過“航行自由計劃”挑戰(zhàn)他國的所謂“過度海洋主張”，其實質(zhì)是企圖以美方主張的“領(lǐng)海之外即公海”的美式海洋制度挑戰(zhàn)《公約》確立的國際海洋法制度，完全是在現(xiàn)行國際海洋法秩序之外另立“規(guī)則”，并企圖強加給《公約》169個締約方，以此否定締約方依據(jù)《公約》享有的海洋權(quán)利。此舉再次暴露美國的慣用伎倆，就是通過自立標準、自我解釋方式篡改國際規(guī)則，并以軍事力量為后盾，將立法者、法官和執(zhí)法者集于一身，旨在維護在海洋領(lǐng)域“霸主”地位。

概言之，美“航行自由計劃”完全是維系全球海洋霸權(quán)的工具，是美在國際海洋法領(lǐng)域奉行單邊主義、無視和藐視現(xiàn)行國際海洋法秩序和規(guī)則的又一例證。全世界所有愛好和平的國家在維護國際海洋法秩序方面具有共同利益，我們應(yīng)該團結(jié)起來，共同反對美所謂“航行自由計劃”。

（傅濤 國際問題觀察員）