關(guān)于人大常委會涉香港特首普選決定（草案）的說明

關(guān)于《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于香港特別行政區(qū)行政長官普選問題和2016年立法會產(chǎn)生辦法的決定（草案）》的說明

 

2014年8月27日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議上

 

全國人大常委會副秘書長李飛

 

全國人民代表大會常務(wù)委員會：

 

我受委員長會議的委托，現(xiàn)對《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于香港特別行政區(qū)行政長官普選問題和2016年立法會產(chǎn)生辦法的決定(草案)》作說明。

 

依照《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》(以下簡稱“香港基本法”)的規(guī)定和《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉附件一第七條和附件二第三條的解釋》，2014年7月15日，香港特別行政區(qū)行政長官梁振英向全國人大常委會提交了《關(guān)于香港特別行政區(qū)2017年行政長官及2016年立法會產(chǎn)生辦法是否需要修改的報告》(以下簡稱“行政長官報告”)。8月18日，委員長會議決定將審議行政長官報告列入十二屆全國人大常委會第十次會議議程，并委托中央有關(guān)部門負(fù)責(zé)人聽取了香港特別行政區(qū)全國人大代表、全國政協(xié)委員、全國人大常委會香港特別行政區(qū)基本法委員會香港委員和香港各界人士的意見，同時征求了國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室的意見。8月26日，常委會分組審議了行政長官報告。

 

常委會組成人員指出，香港基本法第四十五條第二款規(guī)定：“行政長官的產(chǎn)生辦法根據(jù)香港特別行政區(qū)的實(shí)際情況和循序漸進(jìn)的原則而規(guī)定，最終達(dá)至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名后普選產(chǎn)生的目標(biāo)。”2007年12月29日通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于香港特別行政區(qū)2012年行政長官和立法會產(chǎn)生辦法及有關(guān)普選問題的決定》明確提出：“2017年香港特別行政區(qū)第五任行政長官的選舉可以實(shí)行由普選產(chǎn)生的辦法;在行政長官由普選產(chǎn)生以后，香港特別行政區(qū)立法會的選舉可以實(shí)行全部議員由普選產(chǎn)生的辦法。”該決定還重申了香港基本法及其解釋的有關(guān)規(guī)定，即在行政長官實(shí)行普選前的適當(dāng)時候，行政長官須就行政長官產(chǎn)生辦法的修改問題向全國人大常委會提出報告，由全國人大常委會確定。常委會組成人員認(rèn)為，隨著2017年的臨近，現(xiàn)在需要就2017年行政長官產(chǎn)生辦法和2016年立法會產(chǎn)生辦法有關(guān)問題作出決定。行政長官向全國人大常委會提交有關(guān)報告，是必要的，也是及時的。行政長官報告全面、客觀地反映了香港社會有關(guān)行政長官普選辦法和2016年立法會產(chǎn)生辦法的意見和訴求，既反映了共識，也反映了分歧，是一個積極、負(fù)責(zé)、務(wù)實(shí)的報告。

 

常委會組成人員認(rèn)為，香港特別行政區(qū)實(shí)行行政長官普選，是香港民主發(fā)展的歷史性進(jìn)步，也是香港特別行政區(qū)政治體制的重大變革，關(guān)系到香港長期繁榮穩(wěn)定，關(guān)系到國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益，必須審慎、穩(wěn)步推進(jìn)，防范可能帶來的各種風(fēng)險。香港特別行政區(qū)行政長官普選源于香港基本法的規(guī)定，制定行政長官普選辦法，必須嚴(yán)格遵循香港基本法有關(guān)規(guī)定，符合“一國兩制”的原則，符合香港特別行政區(qū)的法律地位，兼顧社會各階層利益，體現(xiàn)均衡參與，有利于資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展，循序漸進(jìn)地發(fā)展適合香港實(shí)際情況的民主制度。常委會組成人員認(rèn)為，中央在制定對香港基本方針政策時就明確提出了“港人治港”的界線和標(biāo)準(zhǔn)，就是必須由以愛國者為主體的港人來治理香港。根據(jù)香港基本法的規(guī)定，香港特別行政區(qū)行政長官既是香港特別行政區(qū)的首長，也是香港特別行政區(qū)政府的首長;既要對香港特別行政區(qū)負(fù)責(zé)，也要對中央人民政府負(fù)責(zé);必須宣誓擁護(hù)中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法，效忠中華人民共和國香港特別行政區(qū)。因此，香港特別行政區(qū)行政長官必須由愛國愛港人士擔(dān)任，是“一國兩制”方針政策的基本要求，是香港基本法規(guī)定的行政長官的法律地位和重要職責(zé)所決定的，是保持香港長期繁榮穩(wěn)定，維護(hù)國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益的客觀需要。行政長官普選辦法必須為此提供相應(yīng)的制度保障。

 

常委會組成人員認(rèn)為，回歸十七年來，香港社會仍然有少數(shù)人對“一國兩制”方針政策缺乏正確認(rèn)識，不遵守香港基本法，不認(rèn)同中央政府對香港的管治權(quán)。在行政長官普選問題上，香港社會存在較大爭議，少數(shù)人甚至提出違反香港基本法的主張，公然煽動違法活動。這種情況勢必?fù)p害香港特別行政區(qū)的法治，損害廣大香港居民和各國投資者的利益，損害香港的長期繁榮穩(wěn)定，必須予以高度關(guān)注。常委會組成人員認(rèn)為，全國人大常委會對正確實(shí)施香港基本法和決定行政長官產(chǎn)生辦法負(fù)有憲制責(zé)任，有必要就行政長官普選辦法的一些核心問題作出規(guī)定，促進(jìn)香港社會凝聚共識，確保行政長官普選在香港基本法和全國人大常委會有關(guān)決定規(guī)定的正確軌道上進(jìn)行。

 

國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室認(rèn)為，盡管香港社會在行政長官普選的具體辦法問題上仍存在較大分歧，但社會各界普遍希望2017年行政長官由普選產(chǎn)生。為此，根據(jù)2007年12月29日全國人大常委會的有關(guān)決定，可同意2017年香港特別行政區(qū)行政長官選舉實(shí)行由普選產(chǎn)生的辦法，同時需要對行政長官普選辦法的核心問題作出必要規(guī)定，以利于香港社會進(jìn)一步形成共識。2016年立法會產(chǎn)生辦法可不作修改。

 

根據(jù)香港基本法的規(guī)定和常委會組成人員對行政長官報告的審議意見，并認(rèn)真考慮了國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室的意見和行政長官報告提出的意見，委員長會議提出了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于香港特別行政區(qū)行政長官普選問題和2016年立法會產(chǎn)生辦法的決定(草案)》，現(xiàn)就草案的內(nèi)容說明如下：

 

一、關(guān)于從2017年開始行政長官可以由普選產(chǎn)生

 

根據(jù)香港基本法和2007年12月29日全國人大常委會的有關(guān)決定以及常委會組成人員的審議意見，草案第一條規(guī)定：“從2017年開始，香港特別行政區(qū)行政長官選舉可以實(shí)行由普選產(chǎn)生的辦法。”這一條規(guī)定的主要考慮是：

 

第一，草案采用“從2017年開始，香港特別行政區(qū)行政長官選舉可以實(shí)行由普選產(chǎn)生的辦法”的表述，表明2017年第五任行政長官及以后各任行政長官都可以實(shí)行由普選產(chǎn)生的辦法。

 

第二，香港基本法第四十五條規(guī)定，行政長官產(chǎn)生辦法最終要達(dá)至由普選產(chǎn)生的目標(biāo)。2007年12月29日全國人大常委會的有關(guān)決定進(jìn)一步提出：“2017年香港特別行政區(qū)第五任行政長官的選舉可以實(shí)行由普選產(chǎn)生的辦法”，草案第一條的規(guī)定，明確了2017年及以后各任行政長官可以實(shí)行由普選產(chǎn)生的辦法，符合香港基本法和全國人大常委會上述決定。

 

第三，香港社會對行政長官普選問題已經(jīng)討論多年，形成了四點(diǎn)共識，即：香港社會普遍期望2017年落實(shí)普選行政長官;普遍認(rèn)同按照香港基本法和全國人大常委會的相關(guān)解釋及決定制定行政長官普選辦法;普遍認(rèn)同成功落實(shí)行政長官普選對保持香港的發(fā)展及長期繁榮穩(wěn)定有正面作用;普遍認(rèn)同行政長官人選必須愛國愛港。從2017年開始，行政長官選舉采用普選的辦法，符合香港社會的共同意愿。

 

二、關(guān)于行政長官普選制度核心問題的規(guī)定

 

香港基本法第四十五條對行政長官普選已經(jīng)作出比較明確的規(guī)定。根據(jù)香港基本法和常委會組成人員的審議意見以及其他方面的意見，草案第二條對行政長官普選制度核心問題作了以下規(guī)定：

 

(一)關(guān)于提名委員會的組成。草案第二條第一項規(guī)定：“提名委員會的人數(shù)、構(gòu)成和委員產(chǎn)生辦法按照第四任行政長官選舉委員會的人數(shù)、構(gòu)成和委員產(chǎn)生辦法而規(guī)定。”按照這一規(guī)定，將來香港基本法附件一修正案規(guī)定的提名委員會應(yīng)沿用目前選舉委員會由1200人、四大界別同等比例組成的辦法，并維持香港基本法附件一現(xiàn)行有關(guān)委員產(chǎn)生辦法的規(guī)定。這一規(guī)定的主要考慮是：

 

第一，從香港基本法立法原意看，香港基本法第四十五條第二款規(guī)定的有“廣泛代表性”的提名委員會，其“廣泛代表性”的內(nèi)涵與香港基本法附件一規(guī)定的選舉委員會的“廣泛代表性”的內(nèi)涵是一致的，即由四個界別同等比例組成，各界別的劃分，以及每個界別中何種組織可以產(chǎn)生委員的名額，由香港特別行政區(qū)制定選舉法加以規(guī)定，各界別法定團(tuán)體根據(jù)法定的分配名額和選舉辦法自行選出委員。2007年12月29日全國人大常委會的有關(guān)決定中關(guān)于“提名委員會可參照香港基本法附件一有關(guān)選舉委員會的現(xiàn)行規(guī)定組成”的規(guī)定，指明了提名委員會與選舉委員會在組成上的一致關(guān)系。鑒于香港社會對這個問題仍存在不同認(rèn)識，為正確貫徹落實(shí)香港基本法的規(guī)定，有必要作進(jìn)一步明確。

 

第二，行政長官選舉委員會的組成辦法是香港基本法起草時經(jīng)過廣泛咨詢和討論所形成的共識。香港回歸以來行政長官的選舉實(shí)踐證明，選舉委員會能夠涵蓋香港社會各方面有代表性的人士，體現(xiàn)了社會各階層、各界別的均衡參與，符合香港的實(shí)際情況。提名委員會按照目前的選舉委員會組建，既是香港基本法有關(guān)規(guī)定的要求，也是行政長官普選時體現(xiàn)均衡參與、防范各種風(fēng)險的客觀需要。

 

第三，香港社會較多意見認(rèn)同提名委員會應(yīng)參照目前的選舉委員會的組成方式組成，有不少意見認(rèn)為提名委員會的人數(shù)、構(gòu)成和委員產(chǎn)生辦法等方面應(yīng)采用目前選舉委員會的規(guī)定。考慮到有關(guān)第四任行政長官選舉委員會的規(guī)定是2010年修改行政長官產(chǎn)生辦法時作出的，并經(jīng)全國人大常委會批準(zhǔn)，委員總數(shù)已從800人增加到1200人，四個界別同比例增加，獲得各方面的認(rèn)同和支持，提名委員會按照這一選舉委員會的人數(shù)、構(gòu)成和委員產(chǎn)生辦法作出規(guī)定比較適當(dāng)。

 

(二)關(guān)于行政長官候選人的人數(shù)。草案第二條第二項規(guī)定：“提名委員會按民主程序提名產(chǎn)生二至三名行政長官候選人。”這一規(guī)定的主要考慮是：

 

第一，行政長官候選人人數(shù)規(guī)定為二至三名，可以確保選舉有真正的競爭，選民有真正的選擇，并可以避免因候選人過多造成選舉程序復(fù)雜、選舉成本高昂等問題。

 

第二，香港回歸以來舉行的行政長官選舉中，各次選舉幾乎都是在二至三名候選人之間競選。確定二至三名候選人比較符合香港的選舉實(shí)踐。

 

(三)關(guān)于行政長官候選人須獲得提名委員會過半數(shù)支持。草案第二條第二項規(guī)定：“每名候選人均須獲得提名委員會全體委員半數(shù)以上的支持。”這一規(guī)定的主要考慮是：

 

第一，香港基本法規(guī)定的提名委員會是一個專門的提名機(jī)構(gòu)，提名委員會行使提名行政長官候選人的權(quán)力，是作為一個機(jī)構(gòu)整體行使權(quán)力，必須體現(xiàn)機(jī)構(gòu)的集體意志。香港基本法第四十五條第二款規(guī)定的“民主程序”應(yīng)當(dāng)貫徹少數(shù)服從多數(shù)的民主原則，以體現(xiàn)提名委員會集體行使權(quán)力的要求。因此，規(guī)定行政長官候選人必須獲得提名委員會委員過半數(shù)支持是適當(dāng)?shù)摹?/p>

 

第二，提名委員會將由四大界別同比例組成，規(guī)定候選人必須獲得提名委員會委員過半數(shù)支持，候選人就需要在提名委員會不同界別中均獲得一定的支持，有利于體現(xiàn)均衡參與原則，兼顧香港社會各階層利益。

 

第三，行政長官報告表明，香港社會有不少意見認(rèn)同行政長官候選人需要獲得提名委員會委員一定比例的支持。全國人大常委會辦公廳聽取的意見中，有不少人建議對這個比例作出明確規(guī)定。為此，進(jìn)一步明確行政長官候選人須獲得提名委員會委員過半數(shù)支持，符合香港基本法的規(guī)定，有助于促進(jìn)香港社會凝聚共識。

 

(四)關(guān)于行政長官選舉的投票辦法。香港基本法第二十六條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)永久性居民依法享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”，據(jù)此，草案第二條第三項規(guī)定：“香港特別行政區(qū)合資格選民均有行政長官選舉權(quán)，依法從行政長官候選人中選出一名行政長官人選。”根據(jù)這一規(guī)定，全體合資格選民將人人有權(quán)直接參與選舉行政長官，體現(xiàn)了選舉權(quán)普及而平等的原則，是香港民主發(fā)展的歷史性進(jìn)步。

 

(五)關(guān)于行政長官的任命。香港基本法第四十五條第一款規(guī)定：“香港特別行政區(qū)行政長官在當(dāng)?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商產(chǎn)生，由中央人民政府任命。”據(jù)此，草案第二條第四項規(guī)定：“行政長官人選經(jīng)普選產(chǎn)生后，由中央人民政府任命。”中央在制定對香港基本方針政策和香港基本法時就已明確指出，中央人民政府的任命權(quán)是實(shí)質(zhì)性的。對在香港當(dāng)?shù)剡x舉產(chǎn)生的行政長官人選，中央人民政府具有任命和不任命的最終決定權(quán)。

 

三、關(guān)于行政長官產(chǎn)生辦法修正案的提出

 

在香港基本法中，行政長官的具體產(chǎn)生辦法由附件一加以規(guī)定。修改行政長官產(chǎn)生辦法，需要根據(jù)全國人大常委會的有關(guān)決定，由香港特別行政區(qū)政府提出有關(guān)修改行政長官產(chǎn)生辦法的法案及其修正案。據(jù)此，草案第三條規(guī)定：“行政長官普選的具體辦法依照法定程序通過修改《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》附件一‘香港特別行政區(qū)行政長官的產(chǎn)生辦法’予以規(guī)定。修改法案及其修正案應(yīng)由香港特別行政區(qū)政府根據(jù)香港基本法和本決定的規(guī)定，向香港特別行政區(qū)立法會提出，經(jīng)立法會全體議員三分之二多數(shù)通過，行政長官同意，報全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。”

 

四、關(guān)于行政長官產(chǎn)生辦法如果不作修改繼續(xù)適用現(xiàn)行規(guī)定的問題

 

根據(jù)2004年全國人大常委會解釋的規(guī)定，行政長官的產(chǎn)生辦法、立法會的產(chǎn)生辦法和法案、議案的表決程序如果不作修改，仍適用原來兩個產(chǎn)生辦法和法案、議案表決程序的規(guī)定。2007年全國人大常委會在關(guān)于香港特別行政區(qū)2012年行政長官和立法會產(chǎn)生辦法及有關(guān)普選問題的決定中重申了上述內(nèi)容。據(jù)此，草案第四條規(guī)定：“如行政長官普選的具體辦法未能經(jīng)法定程序獲得通過，行政長官的選舉繼續(xù)適用上一任行政長官的產(chǎn)生辦法。”

 

五、關(guān)于2016年立法會產(chǎn)生辦法修改問題

 

行政長官報告提出，香港社會普遍認(rèn)同目前應(yīng)集中精力處理好普選行政長官的辦法;由于2012年立法會產(chǎn)生辦法已作較大變動，普遍認(rèn)同就2016年立法會產(chǎn)生辦法毋須對基本法附件二作修改。常委會組成人員審議認(rèn)為，2012年香港特別行政區(qū)第五屆立法會產(chǎn)生辦法經(jīng)過修改后已經(jīng)向擴(kuò)大民主的方向邁出了重大步伐，香港基本法附件二規(guī)定的現(xiàn)行立法會產(chǎn)生辦法和表決程序不作修改，即2016年第六屆立法會產(chǎn)生辦法和表決程序繼續(xù)適用現(xiàn)行規(guī)定，符合循序漸進(jìn)地發(fā)展適合香港實(shí)際情況的民主制度的原則，符合香港社會的多數(shù)意見，也有利于社會各界集中精力優(yōu)先處理行政長官普選問題，并為在行政長官實(shí)行普選后實(shí)現(xiàn)立法會全部議員由普選產(chǎn)生的目標(biāo)創(chuàng)造條件。根據(jù)常委會組成人員的審議意見和各方面的意見，草案第五條規(guī)定：“香港基本法附件二關(guān)于立法會產(chǎn)生辦法和表決程序的現(xiàn)行規(guī)定不作修改，2016年香港特別行政區(qū)第六屆立法會產(chǎn)生辦法和表決程序，繼續(xù)適用第五屆立法會產(chǎn)生辦法和法案、議案表決程序。”為了體現(xiàn)中央堅定不移地發(fā)展香港民主制度的一貫立場，推動實(shí)現(xiàn)立法會全部議員由普選產(chǎn)生的目標(biāo)，該條還規(guī)定：“在行政長官由普選產(chǎn)生以后，香港特別行政區(qū)立法會的選舉可以實(shí)行全部議員由普選產(chǎn)生的辦法。在立法會實(shí)行普選前的適當(dāng)時候，由普選產(chǎn)生的行政長官按照香港基本法的有關(guān)規(guī)定和《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉附件一第七條和附件二第三條的解釋》，就立法會產(chǎn)生辦法的修改問題向全國人民代表大會常務(wù)委員會提出報告，由全國人民代表大會常務(wù)委員會確定。”

 

《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于香港特別行政區(qū)行政長官普選問題和2016年立法會產(chǎn)生辦法的決定(草案)》和以上說明是否妥當(dāng)，請審議。（新華社北京8月31日電）