世界海洋日｜全球海洋治理，并不遙遠(yuǎn)

◆ 中國(guó)高度重視海洋生態(tài)文明建設(shè)，持續(xù)加強(qiáng)海洋環(huán)境污染防治，保護(hù)海洋生物多樣性，實(shí)現(xiàn)海洋資源有序開發(fā)利用，旨在為子孫后代留下一片碧海藍(lán)天

 

◆ 構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體理念和共商共建共享的全球海洋治理觀，可為破解全球海洋治理難題提供指引

 

◆ 中國(guó)推進(jìn)全球海洋治理，既體現(xiàn)于全球海洋保護(hù)、國(guó)際海底區(qū)域資源開發(fā)利用與環(huán)境保護(hù)、南北極治理等領(lǐng)域的國(guó)際貢獻(xiàn)，也涵蓋國(guó)內(nèi)加強(qiáng)海洋生態(tài)文明建設(shè)、強(qiáng)化海洋環(huán)境保護(hù)和治理、推動(dòng)海洋資源可持續(xù)利用等方面的持續(xù)有力舉措

 

文 | 呂賢臣　海軍研究院

 

今年6月8日，是第十四個(gè)“世界海洋日”和第十五個(gè)“全國(guó)海洋宣傳日”，主題為“保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)人與自然和諧共生”。

 

2019年4月23日，國(guó)家主席、中央軍委主席習(xí)近平在青島集體會(huì)見應(yīng)邀出席中國(guó)人民解放軍海軍成立70周年多國(guó)海軍活動(dòng)的外方代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)時(shí)，首次提出“構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體”的重大倡議，表示我們要像對(duì)待生命一樣關(guān)愛海洋。

 

海洋孕育了生命，聯(lián)通了世界，促進(jìn)了發(fā)展。構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體理念，是構(gòu)建人類命運(yùn)共同體重要理念的有機(jī)組成部分。積極參與和推進(jìn)全球海洋治理，也已成為推動(dòng)構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體的具體行動(dòng)。

 

當(dāng)前和今后一段時(shí)間，如何將構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體理念，從宏觀敘事的大寫意轉(zhuǎn)變?yōu)榫窦?xì)琢的工筆畫，讓全球海洋治理的中國(guó)理念、中國(guó)方案，成為國(guó)際共識(shí)、全球行動(dòng)，是需要精細(xì)謀劃、著力破解的實(shí)踐課題。

 

 

海南島東南陵水海域的“深海一號(hào)”能源站（2021年5月12日攝） 蒲曉旭攝

 

1

 

全球海洋治理并不遙遠(yuǎn)

 

全球海洋治理，與我們的生活息息相關(guān)。

 

20世紀(jì)以來(lái)，受全球氣候變暖引發(fā)的海水增溫膨脹、陸地冰川和極地冰蓋融化等因素影響，全球海平面持續(xù)上升。幾十年來(lái)，格陵蘭冰蓋加速融化。如果其全部融化，全球海平面預(yù)計(jì)會(huì)上升7米。假如海平面上升1米，就可能淹沒部分小島。

 

正是由于共同面臨海平面上升導(dǎo)致被淹沒的威脅，分布在太平洋、加勒比海等地的幾十個(gè)小島嶼及低海拔沿海國(guó)家組成了“小島嶼國(guó)家聯(lián)盟”。這些國(guó)家國(guó)土面積不大，人口也不多，但負(fù)責(zé)管理占地球表面1/5面積的海洋環(huán)境，其對(duì)全球海洋治理的呼聲不容忽視。

 

盡管中國(guó)沿海城市短期內(nèi)尚未面臨被海水淹沒的威脅，但海平面上升也加劇了海洋災(zāi)害影響。2021年《中國(guó)海平面公報(bào)》顯示，1980年至2021年，中國(guó)沿海海平面上升速率為3.4毫米/年。2021年，中國(guó)沿海海平面較常年高84毫米，為1980年以來(lái)最高。如今，長(zhǎng)江口和錢塘江口咸潮入侵程度總體加重，沿海省份局部地區(qū)海岸侵蝕加劇，海水入侵范圍加大。

 

海平面上升，僅僅是眾多全球海洋治理問題的“冰山一角”。目前，全球海洋治理領(lǐng)域還包括海水酸化、海洋微塑料污染和非法、不報(bào)告、不管制捕魚等熱點(diǎn)問題，而海洋生物多樣性保護(hù)、國(guó)際海底區(qū)域和南北極治理，也是持續(xù)受到關(guān)注的重點(diǎn)議題。

 

當(dāng)前，聯(lián)合國(guó)正在主導(dǎo)進(jìn)行國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題的政府間談判，涉及海洋遺傳資源分配、環(huán)境影響評(píng)估、公海海洋保護(hù)區(qū)等海洋資源開發(fā)與環(huán)境管理的諸多問題。這些既是海洋治理的前沿問題，也是全球治理的重要議程。

 

2

 

為子孫后代留下一片碧海藍(lán)天

 

黨的十八大以來(lái)，中國(guó)全面參與聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)海洋治理機(jī)制和相關(guān)規(guī)則制定與實(shí)施，落實(shí)海洋可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。中國(guó)高度重視海洋生態(tài)文明建設(shè)，持續(xù)加強(qiáng)海洋環(huán)境污染防治，保護(hù)海洋生物多樣性，實(shí)現(xiàn)海洋資源有序開發(fā)利用，旨在為子孫后代留下一片碧海藍(lán)天。

 

共同保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，是構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體理念的核心要義之一。推進(jìn)全球海洋治理，則是踐行構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體理念的重要載體和保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的具體抓手。

 

作為全球治理的重要組成部分，全球海洋治理主要依據(jù)國(guó)際法、國(guó)際規(guī)則和各方達(dá)成的政治意愿協(xié)調(diào)行動(dòng)，有效治理海洋污染，減少人類對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境造成的破壞，以實(shí)現(xiàn)保護(hù)海洋和海洋的可持續(xù)利用、可持續(xù)發(fā)展之間的平衡。

 

從治理主體看，當(dāng)前參與全球海洋治理的主體是主權(quán)國(guó)家，包括沿海國(guó)、群島國(guó)、內(nèi)陸國(guó)等。此外，還有聯(lián)合國(guó)框架下的相關(guān)涉海國(guó)際組織以及一些非政府組織、跨國(guó)公司、私營(yíng)企業(yè)、社會(huì)民眾等。

 

全球海洋治理制度體系，是在聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)下逐步建立和完善的，聯(lián)合國(guó)處于全球海洋治理的中心地位。聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)發(fā)起了一系列海洋治理項(xiàng)目、規(guī)劃和倡議，形成了諸多區(qū)域性海洋治理安排，推動(dòng)了政府機(jī)構(gòu)、民間組織、科學(xué)界和其他利益攸關(guān)方積極開展海洋治理合作。

 

從治理區(qū)域看，當(dāng)前全球海洋治理主要針對(duì)的是國(guó)家管轄范圍之外的海域，即公海水體和國(guó)際海底區(qū)域，后者主要是國(guó)家管轄范圍以外的海床和洋底及其底土。

 

各沿海國(guó)管轄范圍內(nèi)的海洋治理，以各國(guó)為主進(jìn)行。同時(shí)，全球海洋是一個(gè)命運(yùn)共同體，沿海國(guó)治理和全球海洋治理也相互影響、相互關(guān)聯(lián)。

 

從治理重點(diǎn)和特點(diǎn)看，當(dāng)前全球海洋治理主要側(cè)重兩個(gè)方面：一是聚焦如何減少人類活動(dòng)對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的破壞，二是按照《聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中第十四個(gè)目標(biāo)的規(guī)劃，即如何保護(hù)和可持續(xù)利用海洋及其海洋資源，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

 

實(shí)踐中，全球海洋治理主體的多樣性，導(dǎo)致相關(guān)治理責(zé)任、義務(wù)的區(qū)分和利益分配是一個(gè)相互博弈妥協(xié)的過程。各類全球性海洋問題成因和治理方式技術(shù)的復(fù)雜性，使得海洋生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的周期相當(dāng)漫長(zhǎng)，需要海量的治理資金、先進(jìn)科技投入，以及各國(guó)協(xié)調(diào)一致的行動(dòng)，而且治理成效不易顯現(xiàn)，帶有明顯的滯緩性。比如，海水酸化的自然恢復(fù)至少需要數(shù)千年。而遏制它的唯一有效途徑，是減少全球二氧化碳的排放量。

 

從治理依據(jù)看，當(dāng)前全球海洋治理最主要、最權(quán)威的國(guó)際法依據(jù)是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，同時(shí)也包括其他具有法律追溯力的國(guó)際法、國(guó)際規(guī)則和各國(guó)的國(guó)內(nèi)法。此外，各類國(guó)際會(huì)議簽署的國(guó)際性文件如相關(guān)倡議、宣言，雖不具有法律追溯力，但體現(xiàn)了國(guó)際社會(huì)達(dá)成的共識(shí)和政治意愿，也是一種指導(dǎo)性的依據(jù)。

 

3

 

“中國(guó)理念”指引全球海洋治理實(shí)踐

 

加強(qiáng)對(duì)話與合作、維護(hù)世界海洋和平與穩(wěn)定、推進(jìn)全球海洋治理，始終是國(guó)際社會(huì)的共識(shí)和主流呼聲。中國(guó)倡導(dǎo)的構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體理念和共商共建共享的全球海洋治理觀，符合時(shí)代發(fā)展潮流。

 

2022年4月，習(xí)近平主席在博鰲亞洲論壇2022年年會(huì)開幕式主旨演講中強(qiáng)調(diào)，我們要踐行共商共建共享的全球治理觀，弘揚(yáng)全人類共同價(jià)值，倡導(dǎo)不同文明交流互鑒。要堅(jiān)持真正的多邊主義，堅(jiān)定維護(hù)以聯(lián)合國(guó)為核心的國(guó)際體系和以國(guó)際法為基礎(chǔ)的國(guó)際秩序。

 

共商共建共享，既是中國(guó)一貫秉持的全球治理觀，也是推進(jìn)全球海洋治理的重要理念。

 

共商，就是堅(jiān)定不移踐行多邊主義，堅(jiān)持公平正義、扶弱抑霸，倡導(dǎo)國(guó)家不論大小、貧富、強(qiáng)弱，都是全球海洋治理體系的重要成員，都有平等參與海洋治理的權(quán)利。

 

共建，就是倡導(dǎo)各國(guó)共同努力推動(dòng)全球海洋治理機(jī)制變革，擴(kuò)大發(fā)展中國(guó)家在全球海洋治理中的代表性和發(fā)言權(quán)；在海洋生態(tài)保護(hù)上堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，促使發(fā)達(dá)國(guó)家擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任和義務(wù)，其他國(guó)家也應(yīng)力所能及采取應(yīng)對(duì)海洋污染的集體行動(dòng)；有效發(fā)揮涉海國(guó)際組織及非政府機(jī)構(gòu)的積極作用，協(xié)商制定全球海洋治理方略。

 

共享，就是講求能力與貢獻(xiàn)相統(tǒng)一，參與全球海洋治理的各方皆有貢獻(xiàn)、皆有收獲，全球海洋治理的成果應(yīng)普遍惠及全人類，實(shí)現(xiàn)全球共享；注重支持中小國(guó)家在海洋治理上的正當(dāng)訴求，協(xié)助其開發(fā)利用海洋資源、技術(shù)轉(zhuǎn)移和國(guó)際融資。

 

近年來(lái)，國(guó)際社會(huì)在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋污染防治、海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用、國(guó)際海底區(qū)域等全球海洋治理領(lǐng)域繼續(xù)開展對(duì)話與合作，就若干新規(guī)則制定和新制度設(shè)計(jì)進(jìn)行磋商與交流。

 

當(dāng)前，全球海洋治理領(lǐng)域最受關(guān)注的國(guó)際立法進(jìn)程——“國(guó)家管轄范圍外海域生物多樣性（BBNJ）養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用國(guó)際協(xié)定”和“國(guó)際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章”的制定實(shí)施，正處于關(guān)鍵階段。構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體理念和共商共建共享的全球海洋治理觀，可為其提供指引。

 

著眼破解“BBNJ國(guó)際協(xié)定”談判困局，應(yīng)貫徹構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體理念中“利益共同體”與“責(zé)任共同體”相統(tǒng)一的思想，兼顧各方關(guān)切，注重平衡海洋資源養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用之間的關(guān)系，倡導(dǎo)海洋遺傳資源歸屬國(guó)際社會(huì)的共同利益，顧及遺傳資源直接開發(fā)利用方的付出，擴(kuò)大并帶動(dòng)發(fā)展中國(guó)家的平等參與，從海洋遺傳資源中獲得的利益應(yīng)由全人類共享，并優(yōu)先采用非貨幣化的分享機(jī)制。

 

同時(shí)，應(yīng)強(qiáng)調(diào)各國(guó)共同承擔(dān)保護(hù)海洋的義務(wù)和責(zé)任，兼顧公海自由原則，避免劃區(qū)管理工具濫用，甚至淪為擴(kuò)張國(guó)家管轄權(quán)的工具。積極促進(jìn)發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間關(guān)于能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓的國(guó)際交流，提升發(fā)展中國(guó)家在“BBNJ國(guó)際協(xié)定”相關(guān)領(lǐng)域的能力。

 

國(guó)際海底區(qū)域資源開發(fā)規(guī)章需要解決的核心問題，是如何處理承包者、國(guó)際海底管理局和國(guó)際社會(huì)三者之間的利益分配關(guān)系，確保深海開發(fā)利用與環(huán)境保護(hù)之間的合理平衡。

 

目前，開發(fā)規(guī)章對(duì)承包者所需履行義務(wù)的規(guī)定較多，而對(duì)享有的權(quán)利規(guī)定較少。因此，在開發(fā)規(guī)章修訂過程中，應(yīng)注重保護(hù)承包者的優(yōu)先和專屬開發(fā)權(quán)、機(jī)密信息等方面權(quán)利，以促進(jìn)開發(fā)制度的實(shí)施和有效運(yùn)作。重視欠發(fā)達(dá)的小島嶼國(guó)家對(duì)國(guó)際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中環(huán)境保護(hù)問題的合理關(guān)切。

 

此外，可考慮從海洋微塑料污染防治、科學(xué)養(yǎng)護(hù)和合理利用漁業(yè)資源、海平面上升對(duì)沿海及小島嶼國(guó)家影響等方面入手，積極推進(jìn)海洋治理國(guó)際合作，努力將相關(guān)合作項(xiàng)目打造成構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體的樣板標(biāo)桿，發(fā)揮輻射和示范效應(yīng)。

 

4

 

全球海洋治理中國(guó)在行動(dòng)

 

中國(guó)推進(jìn)全球海洋治理，既體現(xiàn)于全球海洋保護(hù)、國(guó)際海底區(qū)域資源開發(fā)利用與環(huán)境保護(hù)、南北極治理等領(lǐng)域的國(guó)際貢獻(xiàn)，也涵蓋國(guó)內(nèi)加強(qiáng)海洋生態(tài)文明建設(shè)、強(qiáng)化海洋環(huán)境保護(hù)和治理、推動(dòng)海洋資源可持續(xù)利用等方面的持續(xù)有力舉措。

 

海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)，是推進(jìn)全球海洋治理的必然要求。

 

2020年，國(guó)家發(fā)展改革委和自然資源部聯(lián)合印發(fā)《全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021—2035年）》，明確將遼東灣、黃河口及鄰近海域、北黃海、蘇北沿海、長(zhǎng)江口—杭州灣、浙中南、臺(tái)灣海峽、珠江口及鄰近海域、北部灣、環(huán)海南島、西沙、南沙劃為重點(diǎn)海洋生態(tài)區(qū)，將海南島中部山區(qū)熱帶雨林劃為國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，大力推動(dòng)入海河口、海灣、濱海濕地與紅樹林、珊瑚礁、海草床等多種典型海洋生態(tài)類型的系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)。

 

同年，為期8個(gè)月的“碧海2020”海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，集中整治破壞珊瑚礁、盜采海砂、非法傾廢、破壞岸線、侵占濕地等突出問題。近年來(lái)，中國(guó)還持續(xù)推進(jìn)紅樹林的保護(hù)和修復(fù)，成為世界上少數(shù)紅樹林面積凈增加的國(guó)家之一。

 

做好國(guó)際海底區(qū)域資源的開發(fā)，對(duì)于推進(jìn)全球海洋治理至關(guān)重要。

 

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)作為國(guó)際海底管理局理事會(huì)成員，為國(guó)際海底區(qū)域治理體系建設(shè)、資源開發(fā)與可持續(xù)利用、環(huán)境保護(hù)等方面作出重要貢獻(xiàn)。

 

目前，中國(guó)是世界上獲得國(guó)際海底區(qū)域勘探礦區(qū)數(shù)量最多、資源種類最全的國(guó)家；作為國(guó)際海底管理局與成員建立的首個(gè)培訓(xùn)和研究機(jī)構(gòu)，“中國(guó)—國(guó)際海底管理局聯(lián)合培訓(xùn)與研究中心”主要面向發(fā)展中國(guó)家、欠發(fā)達(dá)國(guó)家和小島嶼國(guó)家的學(xué)員，致力于深海科學(xué)、技術(shù)、政策培訓(xùn)和研究工作，展示了中國(guó)促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家能力建設(shè)、推動(dòng)構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體的實(shí)際行動(dòng)。

 

推進(jìn)全球海洋治理，改善南北極治理必不可少。

 

近年來(lái)，全球氣候變暖嚴(yán)重威脅脆弱的極地生態(tài)環(huán)境。極地氣候通過洋流運(yùn)動(dòng)和氣候系統(tǒng)輻射到全球范圍，成為引發(fā)極端天氣事件的重要源頭。

 

中國(guó)作為南北極治理的重要參與者和利益攸關(guān)方，積極踐行構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體理念，持續(xù)進(jìn)行極地科學(xué)考察活動(dòng)。比如，第37次南極科考，主要圍繞應(yīng)對(duì)全球氣候變化開展水文氣象、生態(tài)環(huán)境科學(xué)調(diào)查和南大洋微塑料、海漂垃圾等污染物監(jiān)測(cè)活動(dòng)；第11次北極科考，重點(diǎn)開展了北冰洋中心區(qū)綜合調(diào)查、北冰洋生物多樣性與生態(tài)系統(tǒng)調(diào)查、北冰洋海洋酸化檢測(cè)和化學(xué)環(huán)境調(diào)查和海—冰—氣相互作用觀測(cè)等調(diào)查。

 

《中國(guó)的北極政策》白皮書、《中國(guó)的南極事業(yè)》白皮書等，也從不同側(cè)面展現(xiàn)了中國(guó)關(guān)于南北極治理的立場(chǎng)主張。比如，積極通過全球、區(qū)域、多邊和雙邊等多層次的合作形式，利用北極理事會(huì)、北極圈論壇、南極條約協(xié)商會(huì)議等平臺(tái)，在極地氣候變化、科研科考、環(huán)境保護(hù)、資源勘探和開發(fā)利用、安全、人文等領(lǐng)域進(jìn)行全面合作。

 

參與和主導(dǎo)國(guó)際規(guī)則制定的能力，是一國(guó)海洋治理能力的重要體現(xiàn)。

 

當(dāng)前，圍繞全球海洋治理規(guī)則制定主導(dǎo)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)的博弈爭(zhēng)奪愈加激烈。中國(guó)應(yīng)進(jìn)一步提升參與制定涉海國(guó)際規(guī)則的能力。

 

具體而言，一方面，對(duì)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》等國(guó)際通行的多數(shù)海洋規(guī)則和協(xié)定，應(yīng)繼續(xù)在現(xiàn)有框架內(nèi)發(fā)揮其建設(shè)性作用，并強(qiáng)調(diào)完整、準(zhǔn)確、善意地解釋和適用《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》是維護(hù)其權(quán)威性和有效性的前提。另一方面，對(duì)于《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》未予規(guī)定的事項(xiàng)，應(yīng)適用一般國(guó)際法原則和規(guī)則，并適時(shí)提請(qǐng)啟動(dòng)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》審議機(jī)制，對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行審議。

 

可考慮在氣候變化、深海資源開發(fā)、海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)等領(lǐng)域提出建設(shè)性意見和技術(shù)性規(guī)則設(shè)置，注重與其他國(guó)家聯(lián)合提案或做其工作，以增加對(duì)我提案的支持度和采納度，及時(shí)推動(dòng)有關(guān)議題進(jìn)入全球海洋治理政策議程，努力將中國(guó)單方面主張?jiān)V求轉(zhuǎn)化為國(guó)際規(guī)則，引導(dǎo)塑造更加公正合理的國(guó)際海洋秩序。

 

放眼未來(lái)，我們應(yīng)充分考慮中國(guó)正從海洋大國(guó)向海洋強(qiáng)國(guó)身份定位的轉(zhuǎn)變，著眼今后海洋利益拓展等因素，為國(guó)際規(guī)則制度完善預(yù)留空間和余地。